土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。县、乡级土地利用总体规划属实施性规划，其主要任务是按照上级土地利用总体规划的指标和布局要求，划分土地利用区，明确各土地利用区的土地主要用途和区内土地使用条件，为单位和个人合理使用土地，进行土地开发、整理提供依据，为政府审批农地转用、划定基本农田保护区提供依据。通过编制土地利用总体规划，科学地安排土地，达到宏观控制用地规模，统筹安排各部门对用地的需求，使国民经济持续、协调地发展，实现土地利用的社会效益、经济效益和生态效益相互促进。

一、我市上一轮土地利用总体规划实施情况的基本评估

龙泉市上一轮土地利用总体规划实施以来，在土地利用和管理中发挥了很大的作用，不仅使土地用途管制制度、基本农田保护制度得以顺利实施，保障了耕地占补平衡，促进了土地的集约利用，而且使土地利用总体规划自身得到了前所未有的重视，树立了应有的地位和权威，但在实施过程中也遇到了许多新情况和新问题。

（一）主要做法

一是做好与龙泉市城市总体规划相衔接。龙泉市城市总体规划于1995年已编制完成，而土地利用总体规划于1997年底才开始编制，并于1999年完成。为确保城市和集镇在社会经济发展过程中对土地需求，在编制土地利用总体规划过程中，收集了城市及各建制镇的总体规划材料，在上级下达的用地规划指标内，对城市的用地发展方向、用地规模，进行合理测算，尽可能保证城市规划的顺利实施，为城市的发展提供用地保障。

二是突出保护耕地和控制建设用地。严格限制农用地包括未利用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。从保证各项建设用地供给为主转到切实保护耕地上来，建设用地安排突出以供给制约引导需求，合理有效利用土地。对建设用地的指标，充分体现“保证重点，兼顾一般，综合平衡，统筹安排”的原则。

三是加强规划审查管理，确保耕地占补平衡。坚持能用存量土地的，不用农用地，能用非耕地的，不用耕地的原则，对所有建设项目认真进行审查，严格按规划用地、按计划用地，防止少批多占、多占少用和批此占彼，杜绝计划外用地。同时狠抓“占一补一”，凡建设占用耕地的必须补充与被占用数量相当的耕地，实行先补后占。

（二）存在问题

一是土地利用总体规划与其他各专项规划协调性差，实施难度大，尤其是难以对城市总体规划的用地规模进行有效控制。我市城市总体规划于1995年编制完成，由于受一些因素干扰，城市人口规模预测、建设用地规模等普遍过大。由于现在城市化进程的加快，农村人口向城市迁移等因素，规划也普遍存在“贪大”，而我市土地利用总体规划在1999年才编制完成，所以在协调、编制、实施过程中都带来了一定的难度。

二是土地利用总体规划编制和实施过程中难以将上级的有关要求落实到位。城市建设的规模、各种小区的开发带有急功近利、贪大求快等人为因素。在规划基本农田时，常划远不划近，划劣不划优，把城市周围公路两边的优质高产粮田、菜地划为建设留用地，把远离市区、交通不便的山垅田、低产田划为基本农田。

三是在土地利用总体规划的实施过程中，修改和突破规划用地的现象时有发生。每当遇到政府新的重大工作布局调整时，都需要用地规划作出相应的调整，从而致使土地利用总体规划忙于修编，忙于应付“待置换用地”、基本农田异地代保和集中置换等工作，造成已定规划的不严肃性和实施规划的随意性。

四是土地利用总体规划执法监督制度还不健全，缺乏科学的公众参与机制。由于土地利用总体规划实施管理工作的特殊性，要保证规划落到实处，关键是要建立一套完整的执法监督制度，而现行土地管理制度在这方面尚不完善。另外，土地规划管理工作透明度不高，公众参与少，也是导致依法用地管地意识淡薄的一个重要原因。

五是土地利用总体规划难以适应当前合力兴工的氛围。工业经济需要大量建设用地，除极小部分利用低山缓坡外，绝大部分要占用基本农田。由于不符合规划修编条件，又不能进行规划的局部调整，唯有通过基本农田市内跨乡镇代保形式予以调整落实。这样，往往出现农保率高的乡镇为农保率低的中心镇代保的怪现象。使土地利用总体规划流于形式，不能有效调控和平衡各类用地需求，有悖于土地基本国策和土地利用基本方针。

六是土地利用总体规划实施后一些新增的非重点建设项目对规划的实施构成冲击。一些建设用地项目，尤其是小水电建设项目，由于在规划编制时相关部门未提出相应的规划，而在近几年里又迫切需要动工建设。这些项目所占用的耕地虽然不多（有的仅几十个平方米），但大多为基本农田，不仅与土地利用总体规划相冲突，也因其不属于省重点项目而难以进行规划局部调整，从而给土地利用总体规划的实施带来难度。

七是队伍建设滞后，管理数字化水平有待提高。目前，土地规划管理水平与现代化管理水平存在差距，不能适应国民经济和社会发展对土地管理工作的要求。在管理中采取传统手工方式，不仅人力、物力难以保证，工作效率也不高，在实施过程中难以及时跟踪监测，对年内或者更长时间内土地的使用情况很难及时掌握，服务功能得不到充分发挥。

二、对编制新一轮土地利用总体规划的建议

    土地利用总体规划是政府依法行使土地管理职能、实行土地利用宏观调控的重要手段。从长远看，土地利用总体规划是经济社会可持续发展的重要保障。为实现十六大提出的全面建设小康社会的目标，确保我市经济的可持续发展，必须保证有足够数量、质量的耕地，巩固农业基础地位；必须保护好土地生态环境，遏制生态环境恶化，提高城乡环境质量；必须妥善安排各项建设用地，支持经济快速发展。为实现这样一个三重目标，必须搞好新一轮土地利用总体规划工作，对有限的土地资源进行科学谋划、精心安排。

（一）广泛宣传土地利用总体规划，提高全民规划用地管理意识。经过人民政府批准的土地利用总体规划应具有法律效力，我们要从执法的高度来实施规划，使大家明白违反土地利用总体规划就是违法。要学习规划、宣传规划，建立规划公告制度，让全社会都知道规划、了解规划、执行规划。要提高广大干部群众执行规划的自觉性，树立依法管地、用地的观念，依照规划和计划管地、用地的观念，集约利用、合理用地的观念。同时加强对规划实施的社会监督和群众监督。

（二）明确土地利用总体规划的目的，理清工作思路。编制土地利用总体规划的目的在于加强对土地利用的宏观调控和计划管理，合理利用土地资源，促进国民经济的协调发展，并为实行用地分区和用地审批相结合的土地管理制度提供依据。可见，土地利用总体规划不是单纯的建设用地规划，规划编制不能单纯的以建设用地供应为中心，放宽其供应限制。规划的编制思路应从全局的长远利益出发，以区域内的全部土地为对象，以合理利用为中心，对土地开发、利用、整治、保护等方面在时间和空间上做出统筹安排和合理规划。

（三）加强土地利用总体规划有关制度和配套政策的建设。加强土地利用总体规划公示制度、年度计划管理制度、建设项目用地预审制度、农用地转用审批会审制度、规划实施监督检查制度的建设，不断完善各项实施细则。加快制订实施生态退耕规划、地质灾害规划和环境保护规划等配套政策，制定统一的建设用地标准，为规划实施创造良好的政治、经济、社会环境。针对城镇户籍制度改革，集体建设用地流转等方面出现新情况、新问题，制定相应的配套政策，调整土地收益分配，建立控制建设用地、保护耕地的政策和激励机制，探索适应新时期土地规划实施的管理体制。

（四）加大土地用途管制，严格用地审批管理。土地用途管制的依据是土地利用总体规划，按照规划确定的用途使用土地，不符合规划的不许使用土地，没有规划的不能批准用地。土地利用总体规划是建设用地审批不可缺少的重要依据，要建立规划监督和检查制度，严肃查处各类违反规划的行为，维护执行土地利用总体规划的严肃性。

（五）增强土地利用总体规划的弹性和可操作性。针对土地利用总体规划刚性有余、弹性不足的问题，要强化规划对“定量”内容的指令性管制对“定位”内容的指导性调控：一是在空间上，要安排建设用地弹性发展区，划定“待置换用地”和对基本农田的集中置换；二是在控制指标上，要留有一定的机动；三是在用地定性上，结合土地使用的兼容性，改单选为多选，制订较为灵活的用途管制规则实施细则，使规划从原来对规划结果的严格控制转为对土地利用过程的严格控制，以充分发挥和强化规划的过程导向作用。

（六）集中调整，确保重点。按照工业向园区集中、农户向城镇集中、农田向规模经营集中的原则，对原规划的土地利用布局进行重点调整，以达到土地资源合理集约利用的要求。对各行政村的原建设用地指标及水利、交通建设项目上多余的建设用地指标原则上收回，统一集中使用。规划指标调剂中调出的建设用地指标，重点确保市区、工业园区和重点乡镇的建设用地，并确保省重点建设项目的顺利实施。在区位与指标调整上，要重点解决建设用地布局和基本农田分布不合理问题，把现有建设留用地指标调整到近期要建设的城镇、工业园区周围，把一般农田调整到建设用地预留区外围，把基本农田调整到一般农田的外围。此外，原未划入基本农田的优质园地、水产养殖用地等土地可按有关程序划入基本农田保护区，以便预留数量相当的待置换用地，从而使新一轮土地利用总体规划更具弹性和发展空间。

（七）不断加强规划基础业务建设，积极探索运用现代化科学技术。土地利用总体规划工作专业性强、业务知识要求高，必须要加强规划队伍建设，保持队伍的相对稳定，要有计划地开展规划管理岗位培训和持证上岗制度。积极探索建立土地规划实施监测、分析、调控、运行等机制，实现土地规划管理信息获取自动化、业务办公高效化、评价系统智能化、土地决策科学化、动态监测现代化、信息管理网络化、规划审批远程化。逐步转变传统技术和管理模式，提高规划管理的现代化水平，加强土地利用规划信息系统的建立和推广应用，实现“数字国土工程”。